О том, какая модернизация нужна Украине, проблемах в системе госуправления, которые нужно преодолеть Киеву, и необходимом условии разрешения конфликта с РФ, который вылился в войну на Донбассе, в интервью ONLINE.UA рассказал российский политолог, доктор политических наук, руководитель украинской Экспертной группы "СОВА", в недавнем прошлом - профессор Кубанского государственного университета Михаил Савва.
- В Украине уже прошло больше двух лет после Революции Достоинства. На Ваш взгляд, постсоветские страны могут модернизироваться, или для них это невозможно?
- Есть как минимум два примера, которые показывают возможность модернизации на постсоветском пространстве. Первый пример: Грузия - модернизация небольшой страны с численностью населения почти как в Киеве. Это модернизация в условиях демократии. Подчеркиваю это, потому что модернизация не всегда связана с демократией. Грузия достигла значительных результатов: качественно новая полиция, хорошие условия для ведения бизнеса, низкая бюрократическая нагрузка на людей.
Второй пример: Казахстан. Там модернизация идет в условиях полного отсутствия демократии, но это, все же, модернизация. В стране создан показательный анклав - Астана. Столица очень сильно отличается от страны в целом. Однако модернизация в Казахстане идет и в провинции. Это жесткая модернизация "сверху", чем-то похожая на ее китайский вариант. У такой модернизации есть свои ограничения. Самое важное из таких ограничений - рано или поздно, надо будет что-то делать с политической системой, которая начнет тормозить экономику и социальную сферу. Но пока такой момент не наступил.
Это только два примера. Но в других постсоветских странах также есть потенциал модернизации. Если перейти к Украине, основную проблему модернизации я вижу в организации государственной власти.
Михаил Савва. Фото из Facebook
- Почему?
- Потому что проблема низкого качества государственного управления - базовая, в нее упирается все остальное, от экономики до общественных настроений. Построение всего общества вокруг власти - советская традиция. Эта проблема есть или была у всех постсоветских стран. Прибалтика и Грузия данную проблему решили. В Украине много людей понимает, что с системой государственного управления все плохо. Но те стратегии, которые предлагаются для решения проблемы, меня очень удивляют. Например, Кабмин предложил на днях проект плана действий до 2020 года. В этом плане три страницы посвящены необходимости эффективного управления. Содержание плана совершенно не соответствует масштабу проблемы. Задача стоит так: необходимо полностью изменить систему госуправления в достаточно большой стране, которая хочет быть ассоциированной с Евросоюзом.
Но некоторые важные проблемы, например, качество административных услуг, в этом плане просто отсутствуют. О необходимости обеспечить своевременное предоставление услуг сказано, а о необходимости повысить их качество и доступность - нет. Мероприятия по реформированию госуслуг исходят из того, что некоторые проблемы в этой сфере уже решены, но это - иллюзия. Например, сохраняется проблема законодательного обеспечения услуг власти людям и бизнесу. Законодательство Украины в этом плане очень странное. Например, в Законе Украины о социальных услугах предусмотрено понятие стандарта качества услуги. Это описание услуги, включая ее содержание и индикаторы качества. Но это предусмотрено только для социальных услуг. А для других? Например, таких административных услуг, как выдача паспорта? Для них стандарта качества не предусмотрено. Если нет стандарта качества, то чиновник, по сути, ничего не может нарушить при предоставлении этой услуги. Это очень удобно для власти, но неудобно для потребителей услуг.
Другая проблема - отсутствие в законодательстве об услугах такой огромной категории, как коммунальные услуги. Они не относятся к социальным или административным. Поэтому газовики, энергетики, другие коммунальщики сами могут устанавливать график, порядок, стандарты качества. И устанавливают так, чтобы было удобно им, а не потребителям услуг. Отсюда – огромные очереди и плачущие пенсионеры, которые не могут ничего добиться. Эти услуги относятся к категории публичных, и они тоже должны регулироваться государством.
Конечно, чиновник не должен стоять у бизнеса за спиной и диктовать каждый шаг. Но государство должно определить стандарты качества публичных услуг и контролировать их выполнение. Этого всего нет в плане действий Кабмина. Делаю вывод, что центральная власть не воспринимает это в качестве важной проблемы. Дальше - административная реформа, то есть реформа всей системы исполнительной власти. Ее необходимо проводить.
В Украине есть потенциал к модернизации. То есть, нет больших материальных ресурсов, но есть важнейший ресурс - люди. Но это мобильный ресурс. Люди - это не нефть и газ, которые привязаны к территории, они могут уехать в другие страны, если не увидят изменений к лучшему на родине. Пока нет статистики по эмиграции, но опыт показывает, что в Восточной Европе с началом интеграции в Евросоюз усиливалась эмиграция. Это является потенциальной проблемой, потому что уезжают наиболее активные люди - двигатель изменений.
- Что в админреформе должно быть главным?
- Я бы говорил шире - необходима реформа всей системы власти. Административная реформа - это реформа только исполнительной власти. Украине необходимо ставить вопрос о реформировании также Верховной Рады и системы местного самоуправления на всех уровнях. К счастью, Революция Достоинства создала одну, но важную предпосылку для этого - общественный контроль за властью.
Но потенциал самодеятельного общественного контроля выдыхается. За три года он не был подкреплен новыми законодательными механизмами. Даже "электронное правительство" до сих пор остается декларацией. В той же РФ одним из способов "выпускания пара" является оценка власти через интернет, то есть электронная система оценки любого органа власти или персонально чиновника.
В Украине нет четкого определения функционала органов власти. С этого начинались все успешные реформы власти, и этого нет в плане действий правительства. Надо понимать, чем занимается каждое министерство, каждый орган государственной власти. Нужны ли они вообще? Я уверен, что от 20 до 30 процентов функций, которыми заняты государственные и муниципальные служащие, просто никому не нужны. Эти чиновники за бюджетные деньги делают никому не нужную или даже вредящую нам работу. Но надо для начала провести анализ и понять, кто и какую ненужную работу выполняет. Речь идет не только об уменьшении госаппарата, но и об экономии времени и ресурсов для бизнеса и гражданина. Ведь чиновник, делающий свою ненужную работу, отвлекает нас, требует у граждан и бизнеса справки и отчеты.
Реформирование Верховной Рады необходимо, чтобы ускорить ее законодательную работу. Политические дискуссии в парламенте - это прекрасно, но законы тоже необходимо принимать.
Децентрализация - тоже очень важная составная часть реформы системы власти. Украина сегодня - слишком централизованная страна. Невозможно все важные решения принимать на центральном уровне власти. Первым шагом на пути централизации было выбрано объединение громад. Действительно, громады очень малы по численности жителей. Их желательно сделать большими, тысяч по 12-20 жителей, чтобы они были более-менее самодостаточными и могли предоставлять жителям необходимые услуги. Но объединение сделали добровольным. На сегодня в Украине объединилось менее 20% громад, и это - за два года. В Польше объединение произошло за одну ночь, никто никого особо не спрашивал. Почему добровольно не получается? Потому что решение об объединении не в интересах депутатов местных рад, они могут потерять свои депутатские портфели. Объединение - это новые выборы и все риски, с ними связанные. Председатели рад тоже теряют все, потому что этих должностей после объединения становится меньше. Поэтому важная реформа застопорилась, она в добровольном формате будет пробуксовывать и дальше.
Противоположная ситуация в Киеве. Здесь решение о децентрализации может быть принято "сверху", одним голосованием. Но в Киеве городская рада не хочет создавать районные рады. Самая вероятная причина - нежелание делиться властью. Ведь райрады после их создания будут сами принимать бюджеты районов и контролировать их выполнение… И таких нерешенных проблем достаточно много. Поэтому Украине необходима полноценная реформа системы власти. Среднесрочный план действий правительства с некоторыми идеями на эту тему - уже кое-что, но этого совершенно недостаточно.
Революция Достоинства создала важную предпосылку для модернизации Украины. Фото: ZN.UA
- Если воспринимать войну на Донбассе как многоуровневый конфликт, каким может быть его комплексное решение, если оно возможно?
- Это действительно сложный конфликт, но наиболее острое проявление он приобретает на уровне войны России и Украины. Этот конфликт эффективно может решиться при одном условии - изменения политического режима в РФ. Для Путина и всего режима сохранение напряженности в Украине или даже прямая война являются условием выживания. Всплеск популярности Путин получил за счет экспансии и игры на имперских воспоминаниях россиян. Другими способами он не мог обеспечить такую поддержку, потому что внутренняя политика России - череда провалов.
Поэтому конфликт будет продолжаться. Есть такая стратегия - замороженный конфликт. На постсоветском пространстве их довольно много: Приднестровье, Абхазия, Нагорный Карабах, Южная Осетия. Во всех этих случаях Кремль выступает в роли посредника, что позволяет ему управлять этими конфликтами. Поэтому Украина заинтересована в смене режима в Кремле. Но даже при смене власти в России не все будет просто с урегулированием. Однако, смена режима - это первый шаг на довольно длинном пути, который может дать результат. Договариваться с Путиным - просто нет смысла.
- Почему?
- Его режим построен на системной имитации: демократии, судебной системы, правоохранительных органов. Создатели этого режима надеялись, видимо, что демократию они будут имитировать, а все остальное будет работать как хорошие часы. В РФ все чаще падают космические корабли. Это признак того, что имитация и туда уже добралась.
Во внешней политике режим тоже имитирует. То есть, говорит одно, а делает другое. О чем здесь можно договариваться? Максимум - о перемириях.
Читайте также: Россия полным ходом готовится к войне, уже известна ключевая дата - военный эксперт из РФ
- А насколько это вообще путинское изобретение - имитация? Войну с Финляндией Сталин тоже вел как имитацию прокси-войны.
- Да, это очень старая стратегия, которую иногда используют даже демократические страны. Вопрос в пропорции. В РФ имитация является основной стратегией во всех сферах. Пожалуй, кроме пропаганды. Война СССР с Финляндией была имитационной в одном важном аспекте: СССР заявлял всему миру, что он не воюет с Финляндией, а лишь помогает финскому советскому правительству, были такие марионетки Сталина, освободить страну от "антинародного режима".
Режиму Путина война в Украине нужна для выживания. Фото: Facebook Вячеслава Аброськина
- Вы сказали, что у режима была череда неудач во внутренней политике. Что Вы имели в виду?
- Неудачи связаны с двумя сферами - экономика и развитие демократии. Демократия имитируется на 100%. Выборы - не выборы, потому что альтернативные политики затоптаны властью. Машина пропаганды работает с такой силой, что даже отпадает потребность в массовых фальсификациях в ходе голосований. Однако практически вся эта поддержка Путина - лишь лайк в Facebook, но не выход на улицу. И никогда большинство не ходит делать революцию. Если система власти начнет падать, то 86% пассивной поддержки Путина не спасут.
- Система власти Путина может начать рушиться?
- Здесь мы переходим ко второму блоку неудач - экономика. Еще до 2014 года российская экономика полностью выбрала ресурсы для развития по традиционному пути, углеводородная модель себя исчерпала. Цены на нефть и газ упали, а диверсифицировать экономику не удалось, хотя такая задача ставилась в президентство Медведева. Лозунг модернизации был главным лозунгом периода Медведева, начиная с его известной статьи 2009 года "Россия, вперед". Все это не получилось. Как только цены на нефть и газ упали, начались проблемы.
Читайте также: Действия Путина грозят ему сепаратизмом и развалом РФ - российский политолог
Эти проблемы не связаны с настроениями россиян, их мнение никого не волнует, включая Кремль. Пока в войне телевизора и холодильника побеждает телевизор. Тут другая серьезная проблема - сокращение кормовой базы для элитных групп. В "жирные" нефтяные годы руководители субъектов федерации знали, что они получат достаточно денег, чтобы разворовать их, и что-то даже останется населению. Эта поляна резко сократилась. В последние месяцы в России наблюдается рост недовольства руководителей субъектов РФ, прежде всего республик, нарастают противоречия между Кремлем и региональными элитами.
Продолжение следует...
