22 июня президент международной организации Freedom House Дэвид Крамер и бывший посол США в Украине (2001-2006 гг), а сейчас директор Евразийского центра Дину Патричиу при Атлантическом совете Джон Хербст на встрече в Вашингтоне высказали свои аргументы по поводу того, стоит ли продолжать руководствоваться Минскими соглашениями для урегулирования военного конфликта на Донбассе и победы над путинской Россией, которая туда вторглась, или же от них стоит отказаться. ONLINE.UA сделал перевод адаптированных для сайта Atlantic Council заметок из их дискуссии.
Дэвид Крамер: Пора отбросить Минские соглашения
Минские соглашения о прекращении огня, подписанные 12 февраля 2015 года лидерами России, Украины, Германии и Франции, а также представителями ОБСЕ и оккупированных Россией районов Донецкой и Луганской областей (ДНР и ЛНР соответственно) просто не работают. Пора отбросить их и дать понять России, посредством заявлений со стороны западных стран, что санкции будут продолжаться – и усиливаться со временем – если Москва не выполнит несколько ключевых условий. Они включают в себя вывод военных сил и вооружения из Украины (включая Крым), уважение суверенитета Украины и её территориальной целостности, возвращение украинским властям контроля над границами, а также возвращение в Украину похищенных с её территории граждан. Дальнейшие переговоры с Москвой бессмысленны, учитывая, что российские официальные лица даже не признают присутствия своих сил на украинской земле.
Не было введено никаких новых санкций в отношении России, несмотря на её неспособность выполнить хотя бы одно из условий Минских соглашений. Вместо этого, ряд европейских лидеров, во главе с министром иностранных дел Германии Франком-Вальтером Штайнмайером и вице-канцлером Зигмаром Габриелем, наряду с французским парламентом и другими политиками, безответственно призвали к ослаблению, если не отмене санкций. Без канцлера Германии Ангелы Меркель возобновление санкций Евросоюза окажется под угрозой.
Защитники Минска-2 утверждают, что он привел к снижению интенсивности боевых действий. На самом деле, более четырех тысяч украинцев были убиты с момента подписания второй сделки в прошлом году, – почти половина от общего числа погибших с тех пор, как Россия вторглась в Украину в конце февраля 2014 года. Серьезный всплеск боевых действий за последние два месяца дополнительно опровергает утверждение, что Минские соглашения сохранили мир.
Кроме того, защитники этих соглашений утверждают, что это - «единственно возможный вариант». То же самое можно было сказать после того, как первые договоренности были подписаны в Минске в сентябре 2014 года, но спустя пять месяцев они были заменены еще худшей сделкой. На самом деле, такие заявления – это оправдание для того, чтобы не делать необходимую, хотя и трудную, работу по созданию альтернативы Минску-2. Это потребует участия в процессе США на уровне главы государства, а Барак Обама, к сожалению, не проявляет особого интереса к такому взаимодействию, делегировав ответственность за урегулирование кризиса Ангеле Меркель.
Участники Минских переговоров 11-12 февраля 2015 года (Фото: bw4u.ru)
Украина подписала Минские соглашения и, следовательно, должна соблюдать их, высказывают свои дальнейшие аргументы защитники сделки. Соединенные Штаты и Великобритания, а также Россия, подписали в 1994 году Будапештский меморандум – соглашение, которое смогло убедить Украину отказаться от ее унаследованного от Советского союза ядерного оружия, в обмен на уважение другими подписавшими документ сторонами её суверенитета и территориальной целостности. Но никто из официальных лиц, кроме украинцев, сейчас и не вспоминает о Будапештском меморандуме.
Кроме того, Минские соглашения заставляют украинского президента Петра Порошенко, подписавшего документ под огромным давлением, в то время, как российские войска окружали Дебальцево (в феврале 2015 года во время подписания договоренностей, - ONLINE.UA), сделать то, что может сделать только украинский парламент, а именно - принять поправку к Конституции для проведения местных выборов в ДНР и ЛНР (на оккупированном Донбассе, - ONLINE.UA). Порошенко просто не хватает голосов в Раде, чтобы принять эту поправку. Четыре человека были убиты во время демонстрации против рассмотрения Радой этого законопроекта в августе прошлого года, что отражает, насколько чувствителен данный вопрос для Украины.
Самым убедительным аргументом в пользу сохранения Минских соглашений является то, что единственный способ удержать европейские санкции - продемонстрировать, что Россия не выполняет их положения. Проблема с этим аргументом, однако, заключается в том, что Минск-2 также используется для оказания давления на Украину в вопросе принятия законопроекта и поправок о местных выборах в ДНР и ЛНР. Это давление Запада на Киев должно прекратиться.
Украина не полностью контролирует Донецкую и Луганскую области; как она может принять закон, даже на временной основе, призывая к проведению там местных выборов? А что делать с 1,7 миллионами перемещенных лиц, получат ли они возможность участвовать в выборах? Согласно Минским соглашениям, выборы в этих регионах будут проводиться «в соответствии с действующим законодательством Украины» и «в соответствии с действующими стандартами ОБСЕ и под наблюдением ОБСЕ/БДИПЧ». Как это можно сделать, если Россия контролирует этот регион, и продолжаются боевые действия?
Даже если бы Запад прекратил давить на Украину в вопросе местных выборов, Минск-2 все равно имеет ряд существенных недостатков. Например:
Призывает к выводу всех «иностранных вооруженных формирований», но не упоминает конкретно российские силы. Поскольку Кремль лжет об отсутствии российских сил в Украине, он может утверждать, что этот пункт к РФ не относится.
Оставляет недостаточно ясным вопрос о последовательности мер, которые должны быть выполнены, что позволяет Путину утверждать, как он сделал на Санкт-Петербургском экономическом форуме 17 июня, что ответственность за выполнение Минских договоренностей лежит на Киеве, а не на Москве;
Вообще не упоминает Крым.
Пятнадцать месяцев - достаточный срок, чтобы прийти к выводу, что Минские соглашения не делают ничего, чтобы положить конец насилию или разрешить конфликт, и должны быть найдены новые способы, чтобы европейцы продолжали удерживать санкции или, если это невозможно, были введены дополнительные санкции США в одностороннем порядке. Это, однако, потребует более сильного руководства США, поэтому такое развитие событий маловероятно, по крайней мере, до следующего января (когда в Соединенных Штатах придет к власти новый президент, - ONLINE.UA), резюмировал Крамер.
Джон Хербст: Сейчас не время отказываться от Минских соглашений
Обсуждение украинской войны с Россией часто сосредотачивается на недостатках двух дипломатических инструментов: Будапештского меморандума и Минских соглашений. В то время, как много комментариев об этих документах разумны и проницательны, между ними существует малозаметная, но фундаментальная связь. Во-первых, недостатки этих документов отражают политическую слабость западных держав, подписавших их. Во-вторых, Минские соглашения и более широкий процесс, который они генерируют, являются важной частью реакции Запада на выполнении своих обязательств согласно Будапештскому меморандуму. Если его понимать должным образом, Минский процесс имеет важное значение в сдерживании Москвы на Донбассе.
В Будапештском меморандуме 1994 года Украина согласилась отказаться от своего ядерного оружия в обмен на гарантии от России, Великобритании и США получить консультации в случае угрозы ее территориальной целостности и суверенитета. Когда Россия аннексировала Крым в марте 2014 года, Украина была очень разочарована, обнаружив, что эти «консультации» Будапештского меморандума предполагают довольно слабую реакцию Запада – просто ряд небольших санкций. Даже гибридная война Москвы на Донбассе вызвала лишь некоторые ограниченные санкции. Только после того, как в июле 2015 года российской ракетой был сбыт малайзийский авиалайнер, Евросоюз последовал американскому примеру и ввел карательные санкции в отношении энергетического и финансового секторов Москвы.
Минские соглашения также сильно разочаровали Украину. Первые Минские договоренности о прекращении огня в сентябре 2014 года предотвратили уничтожение украинских вооруженных сил вокруг города Иловайск, но они также должны были положить конец боевым действиям, чего не случилось. Между Минском и Минском-2, Украина не знала ни дня покоя – в этот период погибли сотни украинских солдат, а Москва захватила еще больше украинской территории.
Наступление Москвы на город Дебальцево в январе 2015 года стимулировало ЕС к проведению нового раунда дипломатических переговоров, которые привели ко второму прекращению огня в феврале 2015 года (которое так и не стало окончательным, а Дебальцево было захвачено россиянами и боевиками, - ONLINE.UA). Тем не менее, условия соглашения были заметно хуже. Во-первых, Минск-2 дает «властям» ДНР и ЛНР право на сохранение своих собственных "вооруженных сил". Во-вторых, призывает к конституционной реформе в Украине для предоставления автономии ДНР и ЛНР, таким двусмысленным образом, что Москва интерпретирует это как предоставление этим регионам права вето в отношении политики национальной безопасности Украины. (Украина и Запад не разделяют эту интерпретацию). В-третьих, призывает к выборам в подвластных Кремлю регионах, до того, как Украина вернет себе контроль над своей границей с Россией.
Короче говоря, Москва была вознаграждена за свои ежедневные нарушения Минска-1. Вместо того чтобы получить дополнительные санкции за растущую агрессию, она получила более выгодные условия. И с тех пор, как Минск-2 был подписан, бои продолжаются, ДНР и ЛНР отбили более двухсот квадратных километров территории. И в то время, как это происходит, ЕС оказывает давление на Украину в принятии закона о выборах на территории оккупированного Донбасса.
Кроме того, Минск-2 исключает Соединенные Штаты из дипломатического процесса, призванного положить конец войне. Так что неудивительно, что многие в Украине считают, что Минские соглашения глубоко ошибочны, что Украина не обязана принимать закон о местных выборах, и что Украина должна отбросить Минские соглашения и требовать новых условий.
Такой подход, однако, было бы серьезной ошибкой. Возможно, историки и эксперты могут позволить себе эту роскошь и сосредоточить свое внимание на слабых сторонах западной дипломатии, но у украинских лидеров такого варианта нет.
Украинские власти должны понимать ограниченные возможности своих партнеров в Европе. Канцлер Германии Ангела Меркель была опорой политики санкций Евросоюза. Меркель удерживала президента Франции Франсуа Олланда и остальную часть ЕС на стороне продления санкций. Ее дальнейший успех, однако, нельзя принимать как явление само собой разумеющееся. Голландский референдум в апреле против Соглашения об ассоциации ЕС с Украиной, а также голосование Национального собрания Франции в апреле и Сената Франции в июне о снятии санкций, введенных против России – все это свидетельствует о том, что ЕС не в состоянии вести более сильную политику. Выход Великобритании из Евросоюза также ослабил просанкционный лагерь в Евросоюзе.
К счастью, политики санкций ЕС и США, в сочетании с растущей военной помощью, поступающей из некоторых западных стран, может быть достаточно, чтобы помочь Украине в итоге победить в противостоянии на востоке. Между падением цен на углеводороды и санкциями валовый национальный продукт (ВНП) Москвы снизился на 3,7% в 2015 году и на 1,4% в течение первых трех месяцев 2016 года. По данным МВФ, с санкциями были связаны 1-1,5% снижения 2016 года. Уровень жизни в России снизился на 9,5% в 2015 году, и большое падение ожидается в этом году. Настаивая в течение более, чем года, что западные санкции не имеют никакого влияния, Москва сейчас признает их влияние и призывает к их отмене.
Есть также признаки того, что Москва понимает, что её политика в отношении Украины терпит неудачу. С момента вмешательства России в ситуацию Сирию, Украина перестала быть основным сюжетом в российских СМИ, и это дает Кремлю больше гибкости в управлении кризисом. В дополнение к процессу минских переговоров, помощник президента РФ Владислав Сурков с января проводит регулярные совещания с помощником госсекретаря США Викторией Нуланд. По сообщениям, эти встречи, в отличие от лицемерия Минских переговоров, наполнены обменом серьезными идеями, которые могли бы способствовать прекращению войны на Донбассе.
Администрация Обамы, которая ранее называла войну Кремля в Украине региональным кризисом, также показала повышенный интерес к поиску решения. Советник по национальной безопасности США Сьюзан Райс заявила ранее в этом месяце, что, возможно, этот конфликт может быть решен до конца правления нынешнего президента США. Это говорит о том, что высшее руководство в Вашингтоне поддерживает дипломатические усилия неутомимой Нуланд.
Виктория Нуланд в Киеве (Фото: lb.ua)
Ничто из этого не означает, что Москва приняла решение сделать шаг назад. Но приведенные факты указывают на действие Минского процесса, который лучше, чем условия первых Минских соглашений: западные санкции стойко удерживаются; западные лидеры по-прежнему требуют реализации Кремлем его обязательств по Минску-2 в обмен на облегчение санкций; внутренние проблемы Путина растут; и американская роль в переговорах становится все более заметной.
Украинские лидеры, конечно, понимают, что они им не следует прекращать это положительное продвижение, отказавшись от Минских соглашений. Они понимают также, что для удержания санкций они должны быть открыты к принятию закона о выборах для ЛНР и ДНР, который будет защищать интересы Украины. Хотелось бы надеяться, что политики, которые не являются непосредственно ответственными за внешнюю политику Украины, также понимают это, делает вывод Хербст.
