USAID Проєкт енергетичної безпеки (USAID ПЕБ) підтримує Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) з метою посилення інституційної спроможності регулятора для імплементації найкращих європейських практик регулювання енергетичних ринків та вдосконалення існуючої нормативно-правової бази. Посилення інституційної спроможності НКРЕКП є одним із найважливіших аспектів.
У період 2021-2023 рр. одним з таких стратегічно важливих проєктів USAID ПЕБ була підтримка в питаннях нагляду, моніторингу та проведення перевірок (аудиту) ліцензіатів Департаментом ліцензійного контролю НКРЕКП. USAID ПЕБ надав НКРЕКП рекомендації щодо вдосконалення методології та практики регуляторного аудиту, а також запропонував проєкти змін до законодавства. Крім того, USAID ПЕБ надавав підтримку в розробці методології розрахунку штрафів за порушення ліцензійних умов.
Департамент ліцензійного контролю НКРЕКП є відповідальним за перший рівень захисту споживачів, особливо під час війни та суттєвих руйнувань об’єктів критичної інфраструктури. Дотримання ліцензійних умов усіма учасниками енергосектору є критично важливим, оскільки порушення правил одним суб’єктом може дати початок ланцюжкові інших порушень з непередбачуваними наслідками.
Аналіз найкращих практик проведення перевірок
На початковому етапі робота фахівців USAID ПЕБ зосереджувалась на проведенні аналізу найкращих практик здійснення контролю за енергетичними ринками, в тому числі процедур проведення регуляторних аудитів суб’єктів природних монополій на ринках електричної енергії та природного газу.
USAID ПЕБ провів інтерв’ю з регуляторами п’яти країн – Австрії, Грузії, Литви, Північної Македонії та Туреччини – з метою визначити найкращі практики та порівняти існуючі практики контролю з відповідними в інших країнах, проаналізувавши відмінності у підходах.
USAID ПЕБ надав рекомендації НКРЕКП щодо вдосконалення наявної практики здійснення регуляторного аудиту, зокрема в частині запровадження ризик-орієнтованого підходу до планування перевірок, формування програм перевірок, запровадження аудиту з метою встановлення тарифів та перевірки технологічних втрат у відповідності до інвестиційних програм ліцензіатів тощо.
Результати аналізу та ключові рекомендації були викладені в звіті та презентовані НКРЕКП представниками регуляторів вищезазначених країн під час тренінгу. USAID ПЕБ також надав НКРЕКП зразки звітів, робочі програми з проведення перевірок в аналізованих країнах, методики тощо.
Вдосконалення методики проведення перевірок в частині корегування необхідного доходу
Для забезпечення ліквідності ліцензіатів, запровадження економічно обґрунтованих тарифів та уникнення зростання боргів фахівці USAID ПЕБ розробили рекомендації в частині вдосконалення методики корегування необхідного доходу учасників енергетичного ринку за результатами перевірки[1], зокрема, для операторів систем розподілу (ОСР), які перейшли на стимулююче регулювання, та оператора системи передачі – НЕК «Укренерго» (ОСП). Національний регулятор врахував пропозиції USAID ПЕБ, за результатами здійснення перевірок ОСП та ОСР було скореговано необхідний дохід в розмірі 21 млрд грн при розрахунку тарифів на 2023 та 2024 роки. Дані кошти будуть використані для покриття дефіцитів минулих періодів та сплати боргів.
Методика розрахунку штрафів
У березні 2021 року НКРЕКП звернувся до USAID ПЕБ з запитом про необхідність розробки Методики розрахунку штрафів за порушення законодавства та ліцензійних умов (Методика) для забезпечення прозорості механізму розрахунку штрафів та зменшення кількості судових оскаржень. Затвердження даної Методики також було вимогою інших зацікавлених осіб, а саме: Міністерства енергетики, Антимонопольного комітету України (АМКУ), Верховної Ради України (ВРУ), учасників ринку тощо.
USAID ПЕБ спільно з Департаментом ліцензійного контролю НКРЕКП розробили Методику розрахунку штрафів, яка була протестована на підставі актів перевірок, узгоджена з ліцензіатами та в результаті затверджена НКРЕКП. Варто зазначити, що Методика, розробка якої почалась у 2021 році, була прийнята у 2023 році, попри виклики повномасштабного вторгнення.
Етапи розробки:
Аналіз міжнародного досвіду та чинної української практики.
Розробка єдиного підходу до розрахунку штрафів на ринках природного газу, електричної енергії, тепло- та водопостачання й водовідведення з мінімальними змінами законодавства.
Тестування запропонованого підходу на підставі актів перевірок та узгодження його з НКРЕКП.
Підготовка проєкту Методики розрахунку штрафів, його схвалення НКРКЕП для обговорення з учасниками ринку.
Публічні слухання, отримання коментарів та підготовка фінального документа.
Затвердження Методики.
Проведення тренінгів для працівників територіальних підрозділів НКРЕКП.
Що передбачає Методика?
Методика ґрунтується на низці ключових критеріїв розрахунку штрафу, як це встановлено законодавством, та включає: характер, тривалість та серйозність порушення, а також розмір потенційної шкоди/вигоди внаслідок порушення.
Методика передбачає, що кожне порушення карається окремо з урахуванням пом’якшуючих та обтяжуючих обставин. При цьому, крім штрафу, в Методиці закладена можливість застосування до ліцензіатів інших видів санкцій, передбачених законодавством, таких як попередження, призупинення або анулювання ліцензії.
Методика запроваджує бальну систему оцінки серйозності порушення та різні коефіцієнти для оцінки потенційної шкоди/вигоди внаслідок порушення. Таким чином, це дозволяє застосувати індивідуальний підхід у кожному конкретному випадку та забезпечити дотримання принципів пропорційності порушення й покарання, ефективності, розумності та не дискримінаційності. Таким чином, штрафи виконують функцію стримування від подальших порушень.
Алгоритм розрахунку штрафів відповідає міжнародним практикам та, як очікується, повинен застосовуватись Департаментом ліцензійного контролю НКРЕКП наступним чином:
Визначення базового розміру штрафу на підставі оцінки серйозності та потенційно завданої шкоди/ вигоди.
Корегування на тривалість порушення.
Врахування пом’якшуючих або обтяжуючих обставин згідно з чинним законодавством.
Інші корегування розміру штрафу з метою дотримання принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Застосування індивідуальних пом’якшень у разі співпраці з регулятором.
Методика розрахунку штрафів за порушення законодавства та ліцензійних умов була затверджена НКРЕКП 29 вересня 2023 р.[2] Прийняття цієї Методики значно сприятиме прозорості та передбачуваності регулювання для всіх учасників ринку.
В жовтні 2023 р. USAID ПЕБ провів чотириденний тренінг для працівників територіальних відділів та центрального апарату НКРЕКП з метою посилення практичних навичок застосування Методики. Протягом даного тренінгу співробітники НКРЕКП мали змогу детально розглянути та обговорити наступні важливі питання:
основні практичні кроки застосування Методики та визначення порушень по суті;
етапи розрахунку розміру штрафу відповідно до Методики, а також розрахунок потенційної шкоди/вигоди;
проведення тестування Методики на підставі аналізу актів перевірок ліцензіатів НКРЕКП;
аналіз порушень, скоєних не з вини ліцензіата, або таких, що пов’язані з (не)прийнятими регуляторними рішеннями;
створення матриці порушень щодо типових порушень ліцензійних вимог;
контрольні процедури застосування Методики на територіальному й центральному рівнях.
Під час тренінгу працівники НКРЕКП мали змогу пройти не лише теоретичне навчання, але й закріпити отримані знання і навички під час виконання практичних завдань, які в подальшому застосовуватимуться під час проведення перевірок ліцензіатів.
Впровадження сучасної Методики визначення штрафів, що накладаються НКРЕКП, сприятиме більшій прозорості функціонування енергетичних ринків в Україні та стимулюватиме учасників ринків дотримуватись ліцензійних умов.
[1] включно із пропозиціями змін до Порядку контролю, затвердженого Постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 (далі – Порядок контролю)/ Including some proposed draft amendments to the Control Procedure as adopted by the NEURC Resolution no. 428 of 14th June 2018 (hereinafter – Control Procedure).
[2] Постанова № 1800 «Про затвердження Порядку (методики) визначення розміру штрафів, які накладаються Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»
