USAID Проект энергетической безопасности (USAID ПЭБ) поддерживает Национальную комиссию, осуществляющую государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ) с целью усиления институциональной способности регулятора для имплементации лучших европейских практик регулирования энергетических рынков и совершенствования существующей нормативно-правовой базы. Усиление институциональной способности НКРЭКУ является одним из важнейших аспектов.
В период 2021-2023 гг. одним из таких стратегически важных проектов USAID ПЭБ была поддержка в вопросах надзора, мониторинга и проведения проверок (аудита) лицензиатов Департаментом лицензионного контроля НКРЭКУ.
USAID ПЭБ предоставил НКРЭКУ рекомендации по совершенствованию методологии и практики регуляторного аудита, а также предложил проекты изменений в законодательство. Кроме того, USAID ПЭБ оказывал поддержку в разработке методологии расчета штрафов за нарушение лицензионных условий.
Департамент лицензионного контроля НКРЭКУ ответственен за первый уровень защиты потребителей, особенно во время войны и существенных разрушений объектов критической инфраструктуры. Соблюдение лицензионных условий всеми участниками энергосектора критически важно, поскольку нарушение правил одним субъектом может дать начало цепочке других нарушений с непредсказуемыми последствиями.
Анализ лучших практик проведения проверок
На начальном этапе работа специалистов USAID ПЭБ сосредотачивалась на проведении анализа наилучших практик осуществления контроля над энергетическими рынками, в том числе процедур проведения регуляторных аудитов субъектов естественных монополий на рынках электрической энергии и природного газа.
USAID ПЭБ провел интервью с регуляторами пяти стран – Австрии, Грузии, Литвы, Северной Македонии и Турции – с целью определить лучшие практики и сравнить существующие практики контроля с соответствующими в других странах, проанализировав различия в подходах.
USAID ПЭБ предоставил рекомендации НКРЭКУ по совершенствованию существующей практики осуществления регуляторного аудита, в частности, в части внедрения риск-ориентированного подхода к планированию проверок, формированию программ проверок, внедрению аудита с целью установления тарифов и проверки технологических потерь в соответствии с инвестиционными программами лицензиатов и т.д.
Результаты анализа и ключевые рекомендации были изложены в отчете и представлены НКРЭКУ представителями регуляторов вышеупомянутых стран во время тренинга. USAID ПЭБ также предоставил НКРЭКУ образцы отчетов, рабочие программы по проведению проверок в рассматриваемых странах, методики и т.д.
Совершенствование методики проведения проверок в части корректировки необходимого дохода
Для обеспечения ликвидности лицензиатов, введения экономически обоснованных тарифов и избежания роста долгов специалисты USAID ПЭБ разработали рекомендации по совершенствованию методики корректировки необходимого дохода участников энергетического рынка по результатам проверки [1], в частности, для операторов систем распределения (ОСР), перешедших на стимулирующее регулирование, и операторов системы передачи – НЭК «Укрэнерго» (ОСП).
Национальный регулятор учел предложения USAID ПЭБ, по результатам осуществления проверок ОСП и ОСР был скорректирован необходимый доход в размере 21 млрд грн при расчете тарифов на 2023 и 2024 годы. Данные средства будут использованы для покрытия дефицитов прошлых периодов и уплаты долгов.
Методика расчета штрафов
В марте 2021 года НКРЭКУ обратился к USAID ПЭБ с запросом о необходимости разработки Методики расчета штрафов за нарушение законодательства и лицензионных условий (Методика) для обеспечения прозрачности механизма расчета штрафов и уменьшения количества судебных обжалований.
Утверждение данной Методики также было требованием других заинтересованных лиц, а именно: Министерства энергетики, Антимонопольного комитета Украины (АМКУ), Верховной Рады Украины (ВРУ), участников рынка.
USAID ПЭБ совместно с Департаментом лицензионного контроля НКРЭКУ разработали Методику расчета штрафов, которая была протестирована на основании актов проверок, согласована с лицензиатами и в результате утверждена НКРЭКУ. Следует отметить, что Методика, разработка которой началась в 2021 году, была принята в 2023 году, несмотря на вызовы полномасштабного вторжения.
Этапы разработки:
Анализ международного опыта и действующей украинской практики.
Разработка единого подхода для расчета штрафов на рынках природного газа, электрической энергии, тепло- и водоснабжения и водоотведения с минимальными изменениями законодательства.
Тестирование предложенного подхода на основании актов проверок и согласование его с НКРЭКУ.
Подготовка проекта Методики расчета штрафов, его одобрение НКРКЭП для обсуждения с участниками рынка.
Публичные слушания, получение комментариев и подготовка финального документа.
Утверждение Методики.
Проведение тренингов для работников территориальных подразделений НКРЭКУ.
Что подразумевает Методика?
Методика основывается на ряде ключевых критериев расчета штрафа, как это установлено законодательством, и включает в себя: характер, продолжительность и серьезность нарушения, а также размер потенциального ущерба/выгоды вследствие нарушения.
Методика предполагает, что каждое нарушение карается отдельно с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств. При этом кроме штрафа в Методике заложена возможность применения к лицензиатам других видов санкций, предусмотренных законодательством, таких как предупреждение, приостановление или аннулирование лицензии.
Методика вводит балльную систему оценки серьезности нарушения и различные коэффициенты оценки потенциального ущерба/выгоды вследствие нарушения. Таким образом, это позволяет применить индивидуальный подход в каждом конкретном случае и обеспечить соблюдение принципов пропорциональности нарушения и наказания, эффективности, разумности и дискриминации. Таким образом, штрафы выполняют функцию сдерживания последующих нарушений.
Алгоритм расчета штрафов соответствует международным практикам и, как ожидается, должен применяться Департаментом лицензионного контроля НКРЭКУ следующим образом:
Определение базового размера штрафа из оценки серьезности и потенциально причиненного ущерба/ выгоды.
Корректировка на длительность нарушения.
Учет смягчающих или отягчающих обстоятельств согласно действующему законодательству.
Другие корректировки размера штрафа с целью соблюдения принципов пропорциональности нарушения и наказания и эффективности санкций, оказывающих сдерживающее влияние.
Применение индивидуальных смягчений при сотрудничестве с регулятором.
Методика расчета штрафов за нарушение законодательства и лицензионных условий была утверждена НКРЭКУ 29 сентября 2023 г. [2] Принятие этой Методики будет значительно способствовать прозрачности и предсказуемости регулирования для всех участников рынка.
В октябре 2023 г. USAID ПЭБ провел четырехдневный тренинг для работников территориальных отделов и центрального аппарата НКРЭКУ с целью усиления практических навыков применения Методики. В течение данного тренинга сотрудники НКРЭКУ имели возможность детально рассмотреть и обсудить следующие важные вопросы:
основные практические шаги применения Методики и определения нарушений;
этапы расчета размера штрафа в соответствии с Методикой, а также расчета потенциального ущерба/выгоды;
проведение тестирования Методики на основании анализа актов проверок лицензиатов НКРЭКУ;
анализ нарушений, совершенных не по вине лицензиата, или связанных с (не)принятыми регуляторными решениями;
создание матрицы нарушений относительно типичных нарушений лицензионных требований;
контрольные процедуры применения Методики на территориальном и центральном уровнях
Во время тренинга работники НКРЭКУ имели возможность пройти не только теоретическое обучение, но и закрепить полученные знания и навыки при выполнении практических задач, которые будут в дальнейшем применяться при проведении проверок лицензиатов.
Внедрение современной Методики определения штрафов, налагаемых НКРЭКУ, будет способствовать большей прозрачности функционирования энергетических рынков в Украине и будет стимулировать участников рынков соблюдать лицензионные условия.
[1] включительно с предложениями изменений в Порядок контроля, утвержденный Постановлением НКРЭКУ от 14.06.2018 № 428 (далее – Порядок контроля)/ Including some proposed draft amendments to Control Procedure as adopted by the NEURC Resolution no. 428 of 14 th June 2018 (hereinafter – Control Procedure).
[2] Постановление №1800 «Об утверждении Порядка (методики) определения размера штрафов, налагаемых Национальной комиссией, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг»
